נבחרי ונבחרות ציבור ברשויות המקומיות משמשים לעיתים קרובות נציגים בגופים שונים מטעם הרשות המקומית: תאגידים עירוניים, תאגידי מים וביוב, איגודי ערים, אשכולות אזוריים, ורשויות נחל וניקוז ועוד. 

מאמר זה יתמקד בעבודת נבחרי ונבחרות הציבור בתאגידים עירוניים בלבד לטובת הבנת מרחב הפעולה, האחריות והחובות של נבחר.ת ציבור בתאגיד ציבורי. להרחבה נוספת בנוגע לפעילויות הגופים הנוספים בהם נבחרי ציבור יכולים לכהן כנציגי הרשות המקומית ראו כאן.

תאגיד עירוני הוא חברה בע"מ או מלכ"ר (מוסד ללא כוונת רווח), חל"צ (חברה לתועלת הציבור) או עמותה (כגון מתנ"ס), שנמצא בשליטה – מלאה או חלקית – של רשות מקומית אחת או יותר. 

התאגיד העירוני מהווה מעין זרוע ביצועית של הרשות המקומית במגוון נושאים, והם בעלי השפעה רחבה על הנעשה ברשות ועל חיי היומיום של התושבים. פעילות התאגיד מתבססת על גישור בין המגזר הפרטי לרשות המקומית על מנת להבטיח תנאים אופטימליים להצלחת פרויקטים כלכליים ציבוריים. במילים אחרות, מדובר בישות משפטית נפרדת ועצמאית אשר פועלת על פי 'כללי משחק' עסקיים, תוך הכוונה ציבורית.* 

התאגידים העירוניים מאפשרים לרשויות המקומיות גמישות בהוצאה לפועל של פרויקטים – בעיקר מכיוון שכל התקשרות בין התאגיד העירוני לבין הרשות המקומית פטורה ממכרז.** לאור זאת, התאגידים מסייעים לרשות המקומית בהיותם מסלול לעקיפת הבירוקרטיה וקיצור תהליכים; מאפשרים קיזוז מע"מ בגין הוצאות של פרויקטים גדולים (רשות מקומית לא יכולה לקזז מע"מ אך לחברה עירונית יש אפשרות כזו – באופן מלא או חלקי ובכפוף להנחיות החוק); העסקת עובדים מעבר למכסות כוח האדם שאושרו על ידי שר הפנים לרשות המקומית; העסקה בחוזים פרויקטאליים ו/או בתנאי עבודה משופרים; גמישות בנושא השגת מקורות מימון וגיוס הון; עבודה בתקציב ב'משק כספי סגור' שאינו תלוי בתקציב הרשות המקומית כך שבמידה והרשות המקומית מצוייה בגירעונות התאגיד יכול להמשיך לספק שירותים; אפשרויות ליצירת שותפויות עם מגזר פרטי ועוד. 

יתרון מובהק נוסף של התאגיד העירוני הוא יכולתו להתמקצע בתחומים ספציפיים ולהקדיש לכך את מירב המשאבים והקשב הארגוני, זאת בניגוד לרשויות המקומיות הנפרסות על תחומים רבים ומגוונים.

התאגידים העירוניים פועלים במגוון תחומים, להלן מספר דוגמאות*: 

• מתן שירותים מוניציפאליים: חברות עירוניות יכולות לספק לרשות המקומית שירותים בתחומים המוניציפליים השוטפים כמו פינוי אשפה,** גינון, שירותי גבייה עירוניים, הפעלת שירותי שמירה וביטחון, הקמה וניהול אתר האינטרנט ומערכי הדיגיטל, תפעול ותחזוקה של מבני ציבור ועוד. 

• בינוי ותשתיות: חברות עירוניות המתמחות בהוצאה לפועל של פרויקטים לבינוי, שיפוצים ופיתוח תשתיות עירוניות. למשל: שיפוץ מבני ציבור, בנייה של מוסדות חינוך, שדרוג תשתיות, סלילת שבילי אופניים, פיתוח מרחבים ציבוריים, הקמה והפעלה של חניונים עירוניים, הקמה של עמדות טעינה לרכבים חשמליים ועוד.

• פיתוח עירוני והתחדשות עירונית: ייזום של תוכניות להתחדשות עירונית, קידום פרויקטים גדולים בתחום הפיתוח העירוני. 

• חינוך, תרבות וספורט: רשויות מקומיות רבות נעזרות בחברות עירוניות לצורך הפעלת צהרונים וקייטנות, חוגים ופעילויות העשרה, הפקת אירועים ציבוריים, אירועי תרבות וספורט, הפעלה, תחזוקה ותכנון של אולמות ומתקני ספורט היכלי תרבות וכיוצ"ב. 

• ניהול מוסדות: קיימים תאגידים עירוניים – חברות ו/או עמותות/ מלכ"רים שהוקמו על מנת לנהל מוסדות עירוניים כגון תיאטראות, מוזיאונים, היכלי ספורט, גני חיות, מרכזי כנסים וכיוצ"ב. 

• תיירות: מיתוג ופרסום של תיירות ברשות המקומית/אזור, תמיכה לתיירנים, ייזום אטרקציות ו'חבילות' תיירות, ייזום אירועים הקמת מתקני תשתית, שימור וטיפוח אתרים היסטוריים, הכנת תוכניות לקידום התיירות ועוד.
• נדל"ן ודיור: חברות עירוניות המבצעות עסקאות רכישה והשכרה של נדל"ן השייך לעירייה, ניהול נכסים עירוניים, תפעול ואחזקה של מבנים בבעלות עירונית, דיור עירוני בהישג יד להשכרה, חברות דיור ציבורי בבעלות עירוני ועוד.

הבסיס החוקי של התאגיד העירוני מצוי פקודת העיריות [נוסח חדש], בצו העיריות (הקמת תאגידים), תש"ם –1980 ובצווים המקבילים לו*, אשר מקנים לרשות המקומית את הסמכות לייסד תאגיד, מגדירים את התנאים להקמה ואת המסגרת הנדרשת להתאגדות, מאפשרים לרשות המקומית להפעיל את סמכויותיה ולבצע את תפקידה באמצעות תאגיד עירוני, ומציינים את מבנה הגוף המנהל ואת דרכי מינוי הנציגים. בנוסף, מוגדר בחוק, ומפורט בנוהל אסדרת חברה עירונית כלל התנאים הנדרשים לקבלת אישור שר הפנים להקמת תאגיד עירוני.

ועד מנהל – דירקטוריון התאגיד

התאגיד העירוני ופעולותיו מכוונות על ידי ועד מנהל – דירקטוריון – בדומה למבנה של חברה עסקית. על פי החוק, הרכב הדירקטוריון נקבע כך ששליש מהנציגים הם עובדי עירייה, שליש הם נציגי ציבור ושליש הם חברי מועצה – באופן ששומר על ייצוג שוויוני של סיעות המועצה, (כלל שניתן). כמו כן על הדירקטוריון להיות מורכב בהתאם לכללי הייצוג ההולם תוך הימנעות מניגודי עניינים מכל סוג. 

נבחרי ציבור המכהנים בדירקטוריונים של חברות עירוניות נדרשים להקפיד שכל הפעולות של התאגיד העירוני יהיו במסגרת סמכויות העירייה ותפקידה. חשוב לציין כי חובת האמון שחבים נציגי העירייה המכהנים כדירקטורים של חברות עירונית היא קודם כל לעירייה.**

כדי למנות נציגים לגוף המנהל של חברה עירונית נדרש אישור מועצת הרשות המקומית, המינויים כפופים לאישור ועדת המינויים מטעם משרד הפנים.

לא כל חבר.ת מועצה רשאי.ת לכהן כנציג בתאגיד עירוני. תקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), תשס"ו-2006 מגדירות  את התנאים המגדירים את הכשירות לכהונה, ומציינת כי חברי.ות מועצה רשאים לכהן כדירקטורים אם הם עונים על אחד מהתנאים הבאים:

• בעל.ת תואר אקדמי באחד מהמקצועות הבאים: כלכלה, מנהל עסקים, משפטים, ראיית חשבון, מנהל ציבורי, הנדסה, ולימודי עבודה, או בעל תואר אקדמי אחר בתחום עיסוקו של התאגיד העירוני;
• בעל.ת ניסיון של חמש שנים לפחות בניהול בכיר בתחום הנוגע לתאגיד, כהונה ציבורית בכירה או תפקיד בכיר בשירות הציבורי בנושאים כלכליים, מסחריים, ניהולים או משפטיים, תפקיד בכיר בתחום עיסוקיו העיקריים של התאגיד;
• במקרים חריגים – יאושרו גם בעלי.ות ניסיון מצטבר של 10 שנים לפחות בתפקיד או כהונה בתחומים שפורטו לעיל, אשר מתוכן 5 שנים לפחות בגופים בעלי היקף פעילות שאינו נופל מזה של התאגיד העירוני בו הוא/היא מועמד.ת לכהן.

חשוב לציין כי לא יכהנו בתאגידים עירוניים נציגים שיש חשש שהם מצויים בניגודי עניינים, או שיש להם זיקה כלכלית לתחום העיסוק של האיגוד,  ו/או קשר אישי להנהלת האיגוד.

חברי וחברות מועצת הרשות המקומית המכהנים כדירקטורים בתאגידים עירוניים, אל להם לראות עצמם כ'חותמת גומי' בעשייה של התאגיד העירוני, הם יכולים להיות נציגים פעילים למדי הפועלים להיטיב עם עבודת התאגיד וכפועל יוצא – גם של העירייה והציבור הרחב.

כניסה לתפקיד

עם הכניסה לתפקיד כנציגי רשות מקומית בדריקטריון של חברה עירונית ולאחר אישורכם.ן בוועדת המינויים, מומלץ להכין את עצמך לתפקיד. להלן עיקרי הדברים שמוצע להתעכב עליהם בתחילת הדרך:

• היכרות עם החובות של חברי המועצה המכהנים כדירקטורים בנוגע לחובות הנוכחות וכו'
• לבקש לקבל ולעין בכלל המסמכים המרכזיים של התאגיד ובכלל זה: חזון ומטרות התאגיד, התוכנית האסטרטגית הקיימת (ככל שיש), תקנון התאגיד ונהליו, תוכנית העבודה, התקציב השנתי. 
• קריאה עצמאית של פרוטוקולים אחרונים מישיבות הדריקטריון, וכן של הדוח הכספי האחרון. 
• היכרות עם המבנה הארגוני הקיים; 
• להכיר לעומק את תהליכי העבודה וממשקי העבודה של התאגיד עם הרשות המקומית. להבין מי הם בעלי התפקידים הרלוונטיים ברשות המקומית העובדים בצמוד לתאגיד ולשוחח עמם. 
• היכרות את מנכ"ל החברה העירונית ובעלי התפקידים הבכירים;
• היכרות עם כלל נציגי הדירקטוריון; 
• היכרות עם תחומי הפעילות של התאגיד הפרויקטים המרכזיים. ניתן ליזום או לבקש סיור באתרים מרכזיים שהתאגיד פעול בו – ככל שיש; 
• הפניית שאלות משמעותיות שיסייעו להעמיק את ההיכרות עם תהליכי העבודה של התאגיד לבעלי התפקידים הרלוונטיים וקבלת מענים. להלן מספר סוגיות שמוצע להתעכב עליהם: 
  • מהם האתגרים המשמעותיים של התאגיד, נכון למועד הכניסה לתפקיד;
  • מיהם השחקנים המרכזיים הפועלים עם או לצד התאגיד העירוני; 
  • כלי המדידה, הערכה והבקרה שבהם עושה התאגיד שימוש;

מספר עקרונות שחשוב לעמוד עליהם בעבודה כחברי גוף מנהל של גופים אלו*: 

1.שמירה על האינטרסים של הרשות המקומית

• לוודא שהתאגיד עוסק בראש ובראשונה בפתרון המטרות שהציב ולא מתמקד בהצלחה כלכלית בלבד. 
• להחזיק "תמונת עתיד" ברורה בנוגע לאופן בו התאגיד יכול לממש את ייעודו ותפקידו באופן מיטבי, ולבדוק תמיד האם תמונה זו עולה בקנה אחד עם המטרות והאסטרטגיה שהרשות המקומית הציבה לעצמה; 
• לסייע בחיזוק ממשקי העבודה ויחסי האמון בין התאגיד העירוני לבין הרשות המקומית. 
• בתאגיד עירוני המשותף למספר רשויות מקומיות יש לוודא שהאינטרסים והרצונות של הרשות המקומית ממנה נשלח הנציג.ה באה לידי ביטוי באופן מיטבי.

2. שמירה, סיוע והכוונת ההתנהלות של התאגיד 

• לוודא שהמינויים בתאגיד העירוני נעשים מתוך שיקולים מקצועיים וענייניים;
• לוודא כי התאגיד העירוני פועל לפי כללי המכרזים וההתקשרויות הנדרשות וכללי המנהל התקין; 
• מעקב אחר פעולות דוחותיהם של בעלי תפקידים שונים בגוף בו הם חברים, ובכלל זה: רו"ח התאגיד, ועדת הביקורת (ככל שיש), מבקר, דוחות שנתיים, ועוד;
• מעקב אחר פרוטוקולים של ישיבות דירקטוריון ומעקב אחר מימוש החלטות הדיון; 
• סיוע בממשקי העבודה בין הרשות המקומית לבין התאגיד העירוני – מתוך כוונה להיטיב עם עבודתם של שני הגופים. 
• מעקב אחר תהליכי מדידה והערכה ובחינה שוטפת בנוגע להשגת יעדי התאגיד. 

3. אַחְרָיוּתִיּוּת: אחריותיות (או accountability) היא אחריותו של בעל תפקיד או של ארגון, ובעיקר מוסד ציבורי, לתת דין וחשבון על פעולותיהם ולקבל עליהן אחריות.** על בסיס עיקרון זה, על נציגי הציבור המכהנים כדירקטוריים לפעול באופן הבא: 

• שמירה על שקיפות כלפי העירייה וכלפי תושבי העיר – גם אם זה מעבר לנדרש על פי החוק.
• הנגשת מידע חיוני מול התושבים 
• נוכחות פעילה בדיונים, הצפת שאלות משמעותיות וביקורתיות; 
• לקיחת חלק פעיל בדיונים הנוגעים למדיניות ואסטרטגיה ומעבר מראש על החומרים בנושאים אלו – מתוך הצורך לוודא כי טובת תושבי העיר נשמרת  וכי המטרות והמדיניות העירונית עולה בקנה אחד עם האסטרטגיה של התאגיד (בכפוף לחובת האמון).
• לקיחת חלק פעיל באחת מוועדות החובה של החברה העירונית: ועדת ביקורת, ועדת כספים, ועדת כוח אדם, ועדת מכרזים. 
• השתתפות בצוותי עבודה שונים (ככל שיש), לקיחת יוזמה והעלאת רעיונות;

בעולם התאגידים העירוניים קיימים מספר תאגידים 'מיוחדים': 

• תאגיד מעין-עירוני/תאגיד שאינו בשליטה: תאגיד שאינו נשלט על ידי הרשות המקומית מכונה 'תאגיד מעין עירוני' – הכוונה לחברה שהרשות בעלת פחות מחצי מהמניות שלה, או עמותה עירונית בה פחות מחצי ממנה או פחות מחצי מחברי הוועד המנהל מונו על ידי הרשות. תאגידים מעין-עירוניים/שאינם בשליטה פועלים בכללים שונים מתאגידים  עירוניים 'רגילים', היות והם לא עונים על ההגדרה כ'זרוע הארוכה של השלטון המקומי' ולכן כל התקשרות בין הרשות המקומית לתאגידים אלו מחויב במכרז, וגם חבות הנאמנות של הנציגים בתאגידים עירוניים שלא בשליטה היא, לתאגיד עצמו ולא לרשות המקומית.* עם זאת, תאגידים אלו חייבים לקבל עצמם חלק מההוראות החלות על תאגידים עירוניים 'רגילים' בעיקר בכל הקשור למינוי נציגים לדריקטריון, תחום כוח האדם וביצוע פעולות מסוימות באישור שר הפנים (כגון עסקאות במקרקעין, שינויים בתקנון) ועוד. 

• מתנ"סים: מתנ"סים הם בדרך כלל תאגידים בשליטה משותפת של הרשות המקומית והחברה למתנ"סים. הרגולציה הקיימת מתייחסת למתנס"ים כתאגיד עירוני שאינו בשליטה – ראו פירוט בסעיף הקודם. 

• חברה ממשלתית-עירונית: חברה המצויה בשליטה משותפת של ממשלת ישראל ושל רשות מקומית. 

• תאגיד משותף עם גופים נוספים: תאגידים עירוניים יכולים לקום בשותפות עם חברות פרטיות – למשל לשם קידום פרויקט משותף שיש לו חשיבות לרשות המקומית, או עם גופים ציבוריים כמו אוניברסיטאות (למשל לצורך הקמה של חברה בתחום החינוך וחלוקת מלגות), או כשותפות עם עמותות, קרנות או מלכ"רים כמו מוזיאונים ותיאטראות.  

בשנים האחרונות מקדם משרד הפנים רפורמה בתאגידים העירוניים אשר צפויה להשפיע על עבודתם. רפורמה זו עוסקת במספר תחומים, בהם*:

• יצירת דיפרנציאציה בין תאגידים עירוניים ושינוי רגולציה בהתאם: כיום קיים דין אחיד והנחיות זהות בכלל התאגידים העירוניים ללא התחשבות במצבם הפיננסי, גודל המחזור הכספי, והיקף ותחומי הפעילות. לאור זאת הרפורמה מציעה לסווג את התאגידים בהתאם ל-8 קריטריונים, ולקבוע כללים רגולטורים ביחס לסיווג זה. כמו כן הוצע לאפשר הכרה בתאגיד עירוני כ'תאגיד איתן' מבחינה כלכלית אשר זכאי להקלות רגולטוריות. 
• קביעת עקרונות ממשל תאגידי ראוי וחיזוק הדירקטוריון: קביעת עקרונות לממשל תאגידי בתאגיד העירוני כמו מיסוד תהליכי הכנת תוכניות עבודה, שיפור הממשקים עם השלטון המקומי, שקיפות, ניהול סיכונים ועוד; ועידוד התמקצעות של הדירקטוריונים ועל ידי כך שיפור מקצועיות התאגיד. 
• ניהול ההון האנושי ושכר העובדים בתאגיד העירוני – יצירת מדיניות סדורה וברורה בנושא הון אנושי ושכר בתאגידים עירוניים ואסדרתם, ובכלל זה הליכי מינוי מנכ"ל, פיתוח מודל בונוסים, תנאי עובדים בתאגידים, השאלת עובדים מהרשות המקומית ועוד. 
• תאגידים עירוניים מעורבים ומעין עירוניים: אסדרת נושאים שונים בעבודת התאגידים העירוניים המשותפים והמעין-עירוניים, ובמיוחד תחום המכרזים, ההתקשרויות, כוח האדם, חבות הנאמנות ועוד. 

נכון למועד כתיבת שורות אלו, הושלם שלב א במסגרת הרפורמה במסגרתו נקבע סיווג התאגידים לפי המצב הפיננסי שלהם והוצג מודל של בקרה דיפרנציאלית בהתאם לסיווג זה**. יש להניח שתהליך ההשלמה של הרפורמה ייקח זמן רב, אך מוצע לעקוב אחר ההתפתחויות בנושא, שכן הדבר משפיע באופן ישיר על עבודת נבחרי הציבור כנציגי הרשות המקומית בתאגיד.

לתאגידים עירוניים יתרונות מובהקים מבחינת עבודת הרשות המקומית (אלו פורטו לעיל). עם זאת, קיימת ביקורת מהותית אשר חשוב להכיר בנוגע לפעילותם – במיוחד אם הנך נבחר.ת ציבור המשמש כנציג.ה הרשות המקומית בתאגיד. ביקורת זו מתרכזת ב-3 היבטים מהותיים לפחות: 

• חברה עירונית כמכשיר להפרטה: העברת סמכויות ותפקידים של העירייה לחברות בע"מ (כאן הכוונה לתאגידים מסוג חברות ולא למלכ"רים או עמותות) הכפופות לשיקולים עסקיים עשויה להוות פגיעה באינטרס הציבורי, שכן עלול להיווצר מצב בו שיקולים עסקיים דוגמת מחיר של מוצרים או שירותים חיוניים, זמינות האספקה שלהם וכו' – גוברים על שיקולים של 'טובת הציבור'. כמו כן, חברות עירוניות יכולות למכור את נכסיהן והמניות שלהן – כולן או חלקן –  בשוק החופשי ובכך המומחיות, הידע, הניסיון הנצבר בארגון ו/או השירותים שלהם – שהיו בעבר ציבוריים – יועבר לידיים פרטיות לחלוטין, ללא כל הכוונה ציבורית של הרשות המקומית.  

• זכויות עובדים: תאגידים עירוניים מאפשרים גמישות בכל הנוגע להעסקת עובדים, אשר מתבטאת ביכולת להעסיק ביתר קלות וללא צורך באישורי שר הפנים עובדים זמניים, עובדים בחלקיות משרה וספקי שירותים שונים – בתנאים ופרוצדורות שהרשות המקומית אינה מורשית בהם. שימוש נרחב בתאגידים עירוניים והסתמכות רבה של הרשות המקומית על תאגידים עירוניים עשויה להביא לפגיעה ולצמצום המשרות הזמינות ברשות המקומית וליצירה של שכבת עובדים שאינם מוגנים תחת הסכמים ותנאי העסקה של הרשויות המקומיות. 

• הרחקת הפיקוח הציבורי מעבודת התאגיד: התאגיד העירוני נתפס כתאגיד עסקי הפועל במרוחק מהשפעות פוליטיות (גם על אף שהדירקטוריון כולל נבחרי ציבור) וביקורת של ציבור התושבים. על אף שרבים רואים בכך יתרון אשר מקל על עבודת התאגיד, הדבר עלול להוביל למצב בו הפיקוח על עבודת התאגיד רופף והציבור, נבחריו ודרישותיו – אינם מיוצגים כמעט כלל. זאת ועוד, חברי מועצת הרשות מהאופוזיציה לרוב אינם ממונים כנציגים בחברות העירוניות (הדבר נקבע לרוב בהסכמים קואליציוניים) ועל כן הם לא מעורבים או מיודעים באופן שוטף ומלא על עבודת התאגידים העירוניים וכפועל יוצא – לא יכולים לבקר את פעילותם. דבר זה חשוב במיוחד שכן פעילות התאגידים העירוניים היא במקרים רבים רחבה מאוד ובעלת השפעה אדירה על חיי היומיום של התושבים.