נוכח הרגולציה המינימלית של משרד החינוך על הצהרונים, לרשויות המקומיות יש מרחב פעולה משמעותי בהפעלתם. חופש הפעולה נובע מכך שהצהרונים מופעלים על ידי הרשויות עצמן, אם בהפעלה ישירה (או באמצעות חברה עירונית) ואם באמצעות מיקור חוץ לגורם שלישי שמאוסדר לרוב באמצעות מכרז.

במאמר זה נתמקד בצהרונים שמופעלים על ידי גורם שלישי ונציג תובנות ממחקר שנערך במכון שיטה. בנוסף, מצורפות המלצות מעשיות לשיפור איכות הצהרונים ולקידום חינוך ערכי באמצעות עיצוב מכרזים להפעלת צהרונים.

אתגרים מרכזיים

• האתגר החינוכי – הגם שמדובר בשירות שניתן לילדים צעירים, ההתייחסות לצהרונים היא לרוב כאכסניה לילדים וילדות ולא כשירות חינוכי. אומנם משרד החינוך מתייחס להיבטים דוגמת סדר יום ותכנים בצהרונים, אולם הלכה למעשה במרבית הרשויות, כמעט ואין פיקוח על הצהרונים בכלל ובפרט אין פיקוח פדגוגי.
• אתגר כח האדם – צוותי הצהרונים זוכים לפיתוח מקצועי מינימלי ורשויות מקומיות רבות נתקלות במחסור תמידי של עובדות בצהרונים.

הזדמנויות

• חינוך לערכים – החינוך לגיל הרך מהווה פוטנציאל להטמעה של ערכים דמוקרטים ובכלל זה שוויון, סובלנות, קבלת האחר, סולידריות חברתית ומעורבות אזרחית.
• הכשרת הצוותים החינוכיים – צוותי הצהרונים הן דמויות חינוכיות מרכזיות בחיי הילדים.  לרשויות המקומיות מרחב פעולה רחב לקידום תכניות לפיתוח מקצועי שיתרמו לפרופסיונליות של צוותי הצהרונים ולעיצוב אקלים חינוכי ערכי. פיתוח מקצועי זה יכול לכלול למשל תכנים שקשורים בבטיחות ועזרה ראשונה, לצד תכנים פדגוגיים שיעסקו בחינוך ערכי דוגמת שוויון מגדרי (למשל – אי הסללת פעוטות למשחקים לפי מגדר), קבלת האחר, סובלנות ובחירה.
• התאמת השירות לצורך – מכרזי הפעלת צהרונים מהווים כלי בידי הרשויות המקומיות להתאמת השירותים לצרכי התושבים ולשיפור הבקרה והפיקוח על התכנים.

עיצוב מכרזי הפעלת צהרונים מהווה הזדמנות להתמודדות עם האתגרים הנ"ל ומימוש ההזדמנויות הטמונות בתחום הצהרונים.
מכון שיטה מזמין אתכם.ן לעיין בממצאי המחקר ומציג בפניכם המלצות אופרטיביות לפעולה.

הפעלת צהרונים מאוסדרת על ידי משרד החינוך. חוק הפיקוח על הצהרונים – 2017 – מסמיך את משרד החינוך לקבוע מחיר מקסימום להפעלה של צהרון, וקובע כללים להזנה ולפיקוח על הצהרונים שמופעלים על ידי רשויות מקומיות או פועלים במוסדות ציבוריים (גנים/בתי ספר).

ב- 2022 פורסם תזכיר תקנות לחוק אולם הן לא אושרו. משרד החינוך קובע את התקינה לצהרונים (מספר ילדים בקבוצה), חובת פיתוח מקצועי לצוותים וכן את עלות הצהרון.

העלות הבסיסית של צהרון לילד עומדת על 672 שקלים לחודש. משרד החינוך מסבסד את התוכנית בהתאם למדד החברתי–כלכלי של הרשות המקומית, והסבסוד נע בין 172 שקלים ל–622 שקלים לתלמיד.

את מסגרת הצהרון הבסיסית ניתן להרחיב באמצעות רכיבים נוספים בשעות, בחוגים ובכוח אדם עד לעלות מרבית של 935 שקלים ו–985 שקלים לחודש לתלמיד גנים ובתי ספר בהתאמה. הפעלת תוכנית מורחבת נתונה להחלטת ועדת ההיגוי של הרשות המקומית בשיתוף נציגות ההורים.

חוזר מנכ"ל 0236 (2019)- 'ניצנים' – צהרונים חברתיים לגנים ולכיתות א'-ב' ו'ניצנים בחופשות' (בית הספר של החגים) לגנים ולכיתות א'-ג' בחינוך הרגיל ובחינוך המיוחד, קובע תנאים להפעלת תכנית ניצנים בגני ילדים באשכולות 1-5, בכיתות א-ג בזמן חופשות בית הספר ובחינוך המיוחד. החוזר קובע קריטריונים להעסקה של צוותי חינוך וכן קריטריונים לתכנית הלימודים ולסדר היום.

משרד החינוך בשיתוף משרד הבריאות מאסדרים גם את ההזנה במוסדות חינוך באמצעות תכנית "לאכול ולגדול" שקובעת כללים להרכב הארוחות. הנחיות משרד החינוך הן שהרשות תקים ועדת היגוי רשותית בראשות ראש הרשות או מנהל אגף החינוך ברשות. חברי הוועדה יהיו נציגי ההורים, המפקח המתכלל מטעם משרד החינוך, מנהל תוכנית ניצנים במחוז והמנחים הפדגוגיים. גורמים נוספים יצורפו על פי שיקולי הרשות. הוועדה תתכנס לפחות שלוש פעמים בשנה. תפקיד הוועדה הוא לקיים תכנון רשותי של המהלך וללוות את התוכניות במהלך ההפעלה. תוכנית העבודה הרשותית שתגובש תהיה בהתאם למדיניות וליעדי משרד החינוך והרשות, ותאושר על ידי הפיקוח של בתי הספר ומפקחות גני הילדים או מנהל ניצנים ברשות.

המחקר התמקד במכרזי צהרונים ובוחן באיזו מידה, כלי המכרז, יכול לשרת את הרשות המקומית בקידום איכות הצהרונים וקידום חינוך לערכים דמוקרטיים עוד מהגיל הרך.

רשויות המחקר

המחקר התבסס על ניתוח מכרזים להפעלת צהרונים שפורסמו על ידי 31 רשויות מקומיות:

המכרזים פורסמו בשנים 2019-2024 ואותרו בחיפוש גוגל – לא נמצאו מכרזים עדכניים נוספים. המכרזים נותחו בשיטה של ניתוח תמטי שכלל את הקריטריונים הבאים: מנגנונים לשליטה על איכות התכנים, מנגנונים לשליטה על האיכות המבנית של הצהרונים, מנגנונים של שיתוף ציבור והתאמה.

הממצא המרכזי שעולה מהמחקר הוא שצהרונים מהווים כלי להרחבת פערים ואי שיוויון בחינוך דרך פערים במנגנוני עלות השירות להורים ופערי איכות מבנית ופדגוגית.

• עלות השירות

רשויות נוטות לשלב קריטריונים של מחיר בשיקול המכרז, בפרט ברשויות המשתייכות לאשכולות סוציו-אקונומיים 6-8 (רשויות שבהן אין סבסוד של המדינה). ברשויות המשתייכות לאשכולות 9-10 ורשויות בהן הסבסוד של משרד החינוך הוא עמוק, המכרזים הם מכרזי איכות בלבד שלא נותנים משקל לעלות שכר הלימוד שנגבית מההורים. כלומר, ילדי המעמד הבינוני בישראל מקבלים שירותי חינוך פחות טובים.

שילוב מנגנון של קרן הנחות – חלק מהרשויות מקצות במכרז אחוז קטן מהגביה לצורך הקמת של קרן הנחות לפי שיקול הרשות שמאפשר פרוגרסביות של עלות הצהרונים.

• איכות השירות

יש רשויות שנוטות לשלב תנאים במכרז שמשפרים את האיכות המבנית (גודל קבוצה) מעבר למינימום הנדרש (לדוגמה, הגבלת מספר הילדים בקבוצה) או שילוב דרישות סף להשכלה של רכזת הצהרון והצוות וקידום פיתוח מקצועי לצוותי הצהרונים.

רשויות מקומיות לעתים מעגנות במסגרת המכרז מנגנוני פיקוח על התכנים (למשל באמצעות אישור תכנית עבודה מפורטת).

להרחבה קראו ממצאים נוספים:

• המכרז ככלי להתאמת השירותים לצרכי התושבים
• המכרז ככלי לשליטה על איכות השירותים

מהמחקר עולה כי רשויות מקומיות מוסיפות תנאים למכרז כך שיותאם לצרכים של התושבים:

• התאמה בשעות ההפעלה של הצהרונים – לדוגמה, במודיעין ובראשון לציון משולבת במכרז דרישה להפעיל את הצהרון עד לשעה 17:00.
• דרישה לתת קדימות בהעסקה לסייעות הגנים ולצוות בתי הספר (קריית אונו).
• דרישה להפעלת הצהרון בימי שביתה החל מיומה השני (נס ציונה, מודיעין).
• התאמה מגזרית – בחברה הערבית והחרדית – התייחסות לצניעות, התחייבות לפעול לפי הנחיות הרבנים, הפרדה מגדרית וכו'. לדוגמה, במעלה אדומים מצויינת דרישה ל 5 שנות ניסיון רצופות בהפעלת צהרונים במגזר הדתי והתורני.
• שילוב הורים בתהליכי קבלת ההחלטות – בוועדה שבוחרת את הזוכה במכרז, בקביעת החוגים, בבחירת ספק האוכל.

מהמחקר עולים מספר היבטים לחיזוק שליטת הרשויות המקומיות על איכות השירותים ובכלל זה תבחיני איכות מבנית, שליטה על התכנים ופדגוגיה, מנגנוני פיקוח ואכיפה ומנגנונים של שליטה על המחיר.

איכות מבנית

• רשויות משלבות תנאים במכרז שמשפרים את האיכות המבנית בצהרון ולמעשה מעלים את סטנדרט ההפעלה מעבר לרגולציה הנדרשת על ידי משרד החינוך. לדוגמא, בשדות דן תנאי המכרז מחייבים להוסיף סייעת נוספת בקבוצות מעל 30 ילדים.
• מרבית הרשויות דורשות ניסיון הפעלה של מסגרות בהיקף דומה להיקף המכרז במשך 2-3 שנים מתוך 5 השנים האחרונות.
• תנאי המכרז יכולים לחייב כי פתיחת קבוצות צהרון תתבצע לפי ממוצע הילדים בקבוצות בישוב (ולא לפי מינימום משתתפים) ולאפשר בכך פתיחת קבוצות קטנות.
• השכלה וניסיון של הצוות – תנאי המכרזים מפרטים לעיתים קרובות תנאים להשכלה וניסיון של הצוות, אם כי לרוב אלה תנאי מינימום דוגמת 12 שנות לימוד. המכרזים מפרטים דרישות סף משמעותיות יותר למנהלת צהרונים יישובית, שכוללים לעיתים קרובות ניסיון ניהולי והשכלה אקדמית רלוונטית.
• ניסיון אחר לשליטה על איכות כוח האדם מבטא בסעיף שמעניק ניקוד גבוה במכרז ככל שהמפעיל מתחייב לשכר גבוה יותר לצוות הצהרון (למשל מכרז צהרונים בהוד השרון).

שליטה על התכנים ופדגוגיה

• המרכז מהווה אמצעי לשליטה על התכנים של הצהרון. למשל – ישנם מכרזים שמתייחסים באופן כללי לדרישות התוכן: "במסגרת הצהרונים יופעלו תכניות פדגוגיות שונות שמטרותיהן בין היתר העשרה בתחומי דעת שונים שאינם חלק מתוכנית הלימודים הפורמלית, וחיזוק והעצמת הילדים במיומנויות שונות תוך ביצוע פעילויות ההעשרה מגוונות וחוויתיות" (חבל יבנה).
• במרבית המכרזים מבקשים להציג תכנית חינוכית לדוגמא. אפשרות נוספת היא לדרוש שהתכנית תקבע במשותף עם המחלקה לגיל הרך בישוב. למשל – בבאר יעקב, עמותת בת של הרשות קובעת את התכנים של הצהרון.
• מנגנון שליטה על תכנים נוסף מתייחס לחוגים – חלק מהרשויות דורשות במרכז אספקה של שני חוגים. כמו כן, בחלק מהמכרזים מוגדר מראש של היצע החוגים מתוך רשימה סגורה.
• יש רשויות שמחייבות את צוות הצהרון להשתתף בפיתוח מקצועי מטעם הרשות בנוסף לפיתוח המקצועי שניתן על ידי המפעיל. למשל – בגדרה צוות מחוייב להגיע להדרכות שיתקיימו על ידי המועצה, בנוסף להכשרות הנדרשות.
• ביחס להפעלת הצהרון בזמן החופשות משולבת לעיתים דרישה לימי שיא – חגיגות ואירועי שוברי שברה עבור הילדים.

מגנוני פיקוח ואכיפה

• שילוב מנגנונים של דיווח על פעילות הצהרון. יש רשויות שמשלבות מנגנוני דיווח על היבטים של נוכחות צוותים, ילדים וכו'.
• הפעלת מפקח צהרונים מטעם הרשות שהמפעיל מתחייב להישמע להוראותיו.
• חלק מהרשויות משלבות מנגנונים של קנסות על הפרה של ההסכם (לדוגמה, איחור בהגעה לצהרון, איחור בהגעת המזון).

מנגנונים של שליטה על המחיר

ככלל, ככל שהמחיר להורים יהיה גבוה יותר, השירות לילדים יהיה איכותי יותר. מהמחקר שערכנו ניתן להצביע על שלושה מנגנונים שמשפיעים על הסכום שנגבה מההורים:

• הרמה הסוציו-אקונומית של הישוב – מנגנונים של שליטה על המחיר נפוצים בעיקר ברשויות המשתייכות לאשכולות 5-8. ברשויות באשכולות נמוכים יותר, המדינה נושאת בעיקר העלות. לעומת זאת, תושבים ישובים באשכולות 9-10, מוטרדים פחות מעלות הצהרון. בישובים אלה, המכרזים מוגדרים לעיתים קרובות כ"מכרזי איכות" בהם המחיר להורים הוא המחיר המקסימלי.
  רשויות שמבקשות לשלוט על המחיר להורים, מייחסות משקל בניקוד המכרז למחיר להורים (לדוגמה, המכרז במבשרת ציון, אשכול 8, מייחס 30% בניקוד המכרז לעלות להורים).
• שילוב מנגנון של קרן הנחות – אפשרות אחרת היא להקטין את העלות להורים לזקוקים לכך היא הגדרת המכרז כמכרז איכות, תוך שילוב מנגנון של קרן הנחות שתעניק הנחות להורים הזקוקים לכך. מכרזים שמשלבים קרן הנחות מגדרים כי החלטה באשר לקביעת ההנחות תנתן בידי הרשות. לדוגמה, במכרז בשדות דן שולב מנגנון של קרן הנחות בסך 0.5 מתקבולי שכר הלימוד. הייתרון של שילוב מנגנון של קרן הנחות הוא שמנגנון זה מאפשר למעשה פרוגרסיביות של שכר הלימוד בין הורים בעלי יכולת כלכלית שונה (ולא רק לפי שייכות הישוב לאשכול סוציו אקונומי).
• שיעור התקורה שגובה הרשות מהמפעיל – ככל שהתקורה שגובה הרשות מהמפעילים גבוהה יותר, איכות השירותים תרד. ניתן להצביע על שלושה מנגנונים של גביית תקורה: כאחוז מההכנסות (2-5%), פר קפיטה (30-45 שח לכל ילד) או סכום קבוע הנגבה מכל גן או כיתה (200-1500 שח בחודש). כלומר, יש רשויות שדורשות רק כיסוי של הוצאות החשמל והאחזקה של הצהרון ויש רשויות שרואות בצהרון מקור להכנסה ובכך, התשלום לצהרון מהווה למעשה מס שמוטל על ההורים.

על רשויות מקומיות לראות בצהרונים מסגרת חינוכית שמפחיתה אי שוויון בחינוך ומחנכת לערכים של דמוקרטיה והומניזם. לרשויות המקומיות אפשרות להשפיע על איכות הצהרונים באמצעות קביעה של תקינה מבנית, פיתוח מקצועי של הצוותים, השפעה על התכנים ושילוב מנגנוני אכיפה ופיקוח:

המלצות לשיפור האיכות

• קביעת תנאי מינימום נגישים שיאפשרו למספר מציעים לגשת למכרז.
• צמצום למינימום גביה של תקורה.
• שילוב דרישות באשר לפתיחה של קבוצות, מספר ילדים בקבוצה, פיצול קבוצות, הוספת סייעת, מענה לילדים בטרום-טרום וכו'.
• שילוב מנגנון של קרן הנחות שיאפשר לגבות את הסכום המקסימלי מההורים וליצור תשלום פרוגרסיבי עבור השירות.
• דירוג המציעים על פי איכות ההצעה:

• • השכלה, שנות ניסיון ומספר שנות העסקה בארגון
  • המלצות של רשויות
  • שליטה של הרשות על תכני הפיתוח המקצועי של העובדות
  • שליטה של הרשות על התכנים
  • שליטה על היצע חוגים
  • שילוב נציגי הורים בתהליכי קבלת ההחלטות
  • פיקוח של הרשות על הצהרונים
  • שילוב מנגנונים של קנסות על הפרה
  • ניקוד גבוה למציע תנאי העסקה טובים יותר לצוות
  • לשקול לוותר על חוג תמורת שיפור השירות

המלצות לחינוך ערכי

• דרישה לעיסוק בתכנים של דמוקרטיה, משפחות חדשות ושוויון, בנוסף להצגת תכנית עבודה והוכחת ניסיון קודם בהנחלת תכנים אלו.
• במקומות בהם קיים שיתוף פעולה עם מנהלת האגף לגיל הרך יוסכם כי נושא שנתי יקבע במשותף עם מנהלת האגף לגיל הרך ברשות (שוויון מגדרי, קבלת האחר, זכויות, חינוך לשלום).
• שליטה של הרשות על תכני הפיתוח המקצועי הפדגוגיים ו/או פיתוח מקצועי שיקבע על ידי הרשות. ניתן לשקול התקשרות עם גופים שמתמחים בחינוך דמוקרטי
• התאמה של תכנים לקהילה.
• דרישה שהצוות בצהרון ישקף את המגוון בחברה הישראלית.